王明德常务副市长在全市政府法制

暨推行行政执法责任制工作会议上的讲话

（二〇〇六年四月十一日  根据录音整理）

经市政府研究同意，今天我们在这里召开全市政府法制暨推行行政执法责任制工作会议，简要总结2005年我市的政府法制工作，表彰先进，重点对今年全面推行行政执法责任制的有关工作进行动员并作出安排。

做好政府法制工作是贯彻依法治国方略，全面推进依法行政，建设法治政府的根本要求。2005年，各县区政府和市直部门法制机构建设进一步加强，法制机构在积极办理各类涉法事务，推动依法行政工作中发挥了积极的作用。主要表现在以下几个方面：一是认真组织《全面推进依法行政实施纲要》的贯彻实施，进一步推进依法行政。各县区、各单位按照《纲要》要求和行政执法工作考核目标,积极开展了《纲要》的学习、宣传、培训。二是认真完成了行政执法证和行政执法监督证的换发工作。各县区和市直各单位对“两证”换发工作给予了足够重视，各单位一把手亲自过问，主管领导具体抓，法制机构全力以赴，按照省政府的要求，积极参加或组织本单位执法人员的培训、考试、考核，在较短时间内，顺利完成了全市3440个执法证和399个执法监督证的换发工作，进一步规范了执法主体和执法队伍，提高了执法人员素质。三是不断创新工作机制和方法，提高了制度建设质量。各单位法制机构在坚持法制统一的前提下，按照科学发展观和构建和谐社会的要求，围绕全市中心工作，紧密结合实际，起草和审查了应急预案、就业保障等一些与人民群众切身利益相关的规范性文件。多数单位在规范性文件发布后，能够按要求报送市政府备案。四是做好行政复议工作。各单位认真履行复议职责，依法受理办理行政复议案件，积极运用法律手段化解行政争议，行政复议的监督和救济功能进一步发挥。2005年全市两级政府和市直部门共受理行政复议申请62件，在办案过程中坚持以事实为依据，以法律为准绳，既切实保护了公民、法人和其他组织的合法权益，又积极支持了行政机关严格履行职责，办案质量进一步提高。

在充分肯定成绩的同时，我们也要清醒地看到，政府法制工作还不能够有丝毫松懈，法治政府建设任重道远。2006年法制工作的重点已经十分明确，这就是全面推行行政执法责任制，这一点国务院和省政府已经先后多次下发文件进行部署。刚才，袁远同志宣读了《鹤壁市人民政府办公室关于印发〈梳理执法依据和确定执法责任实施方案〉的通知》，就如何全面贯彻国务院、省政府有关文件精神，进一步做好梳理执法依据和确定执法责任工作做了详细安排，希望各县区、市直各部门认真抓好落实。下面，我再强调几点：

一、统一思想，充分认识推行行政执法责任制的重要意义

行政执法责任制是规范和监督行政执法的一项重要制度。推行行政执法责任制，就是要强化行政执法责任，明确行政执法的程序和标准，进一步规范和监督行政执法活动，提高行政执法水平，确保依法行政各项要求落到实处。在实行行政执法责任制工作中，各级各部门积极开展了各项有益的探索和实践。如淇滨区于2001年就推行了行政执法过错责任追究制试点工作，公安系统从2002年就开始实行了行政处罚案卷评查制度，国税系统从2003年开始全面实行了行政执法责任制。市政府近几年相继出台了一系列涉及行政执法责任制内容的制度和文件，如《关于全面推进依法行政工作的意见》、《鹤壁市行政机关规范性文件制定和备案办法》、《关于进一步加强规范性文件备案审查等工作的通知》等等，为在全市推行行政执法责任制起到了积极的推动作用。去年，市政府首次将行政执法工作纳入了年度责任目标管理。应该肯定，多年来，全市各级、各部门在推行行政执法责任制方面做了不少的工作，积累了不少的经验，对加强和改善行政执法，提高行政执法质量和水平发挥了很好的作用。

但是，我们应该看到在推行行政执法责任制方面还存在一些问题：一是认识不到位。个别部门的负责同志没有弄清楚依法行政与经济发展的关系，有的认为行政执法责任制是给自己定框框、增加麻烦、影响经济发展，有的甚至认为这是搞形式主义。二是工作发展不平衡。有的地方、部门工作力度大，效果好；有的地方、部门还没有推行这项工作；有的虽然推行了这项工作，但工作不扎实，流于形式。三是组织实施缺乏必要的人力、物力、财力保障。这些问题的存在，直接影响着行政执法责任制工作的深入开展，也是与国务院、省政府对这项工作的要求和全面推进依法行政的进程不相适应的。因此，全市各级政府、各部门要进一步统一思想，加强对推行行政执法责任制重要意义的认识[Page]:

第一，推行行政执法责任制，是贯彻落实国务院、省政府有关要求，全面推进依法行政的需要。党中央、国务院非常重视推行行政执法责任制工作。2004年，国务院《纲要》就推行行政执法责任制作出了明确规定；2005年7月9日，经国务院批准，国务院办公厅下发了《关于推行行政执法责任制的若干意见》； 随后，省政府办公厅和省政府法制办也分别下发文件，对这项工作作了详细的安排部署。今年，省政府已经把“认真推行行政执法责任制，完成省政府确定的行政执法责任目标”列入了省辖市的36项目标管理体系之中。可以说，推行行政执法责任制不仅是贯彻落实上级精神的需要，而且关系到我市年度目标考核名次，更是一项推行依法行政的重要工作。

第二，推行行政执法责任制，是规范和监督行政执法，提高行政执法水平的迫切需要。依法行政，立法是基础，执法是关键，监督是保障。行政执法责任制是把行政执法和执法监督有机统一起来的一种制度创新。它通过依法界定执法职责，明确执法权限，促使行政机关依法履行职责，保证既不越权又不失职；通过建立健全行政执法程序，规范行政执法行为，提高执法效率；通过评议考核和责任追究，加强对行政执法活动的监督。从而有利于推动建立“权责明确、行为规范、监督有效、保障有力”的行政执法体制和“结构合理、配置科学、程序严密、奖惩分明、制约有效”的权力运行机制，促进行政执法质量和水平的提高。

第三，推行行政执法责任制，是落实执法责任，建立责任政府的有效途径。行政权的核心是责任，政府要对人民负责，对法律负责，这是依法行政的本质要求，法治政府必然是责任政府。但长期以来，无论是行政执法还是机关内部管理，存在的一个通病就是职责不清，责任缺失，奖罚不明，干好干坏一个样。我们推行行政执法责任制，就是要通过分解执法职责，把执法责任层层落实到具体的执法机构、执法岗位和执法人员，并通过评议考核和责任追究等措施，将责任承担落到实处，从而使权力的行使与责任的承担紧密挂钩，做到有权必有责、用权受监督、侵权必赔偿、违法受追究。

二、明确要求，切实做好推行行政执法责任制的各项工作

当前，我们推行行政执法责任制，就是要在原有工作的基础上，按照国务院、省政府的要求，全面推进，切实做好以下几个方面的工作：

（一）夯实基础，依法界定行政执法职责

依法界定执法职责包括梳理执法依据、分解执法职权、确定执法责任三个环节的工作，主要是为了解决谁能执法、执什么法、怎么执法和不执法、乱执法的责任问题。因此，界定执法职责是整个推行行政执法责任制的基础性工作，也是最耗费人力、物力、财力的一项大工程。按照省政府和省政府法制办的要求，这不仅是当前各个省辖市必须于4月30日以前完成的一项工作，也是今后每年都要根据法律、法规、规章修改或废止的情况，不断予以修改和调整的经常性工作。这次是集中对涉及的执法单位的执法依据、执法职权、执法责任进行梳理，这项工作任务量是相当大的，省里要求在本月底完成，我们的有效工作时间实际上只有不到二十天了，这是一次集中的突击性工作，以后，随时都有这样的工作，国家、省立法机构有了法律、法规、规章修改、变动、废止，新的法律、法规、规章出台，我们都面临一个修改、调整的问题。这次具体有三项工作，分别讲一讲：

1、梳理执法依据。现在，一些行政执法部门对本部门到底执行哪些法律、法规、规章，有哪些法定的权力和义务还不够清楚。我们这次推行行政执法责任制的第一步,就是要解决这个问题，即要通过梳理执法依据进行明确界定。梳理过程中要重点把握好以下几点：第一，要做到执法主体类型、执法依据目录、执法行为表述“三清楚”。一是执法主体类型清楚。这就是要正确区分法定执法部门、法律法规授权的组织、受委托执法的组织三类执法主体；二是执法依据目录清楚。即要正确区分通用法律法规规章和专门法律法规规章，分类排序，列明目录，做到分类清晰、编排科学；三是执法行为表述清楚。即要依据省政府要求的“7＋1”的分类方法，区分行政许可、行政处罚、行政确认、行政强制、行政征收、行政给付、行政裁决以及其他具体行政行为，按照市政府制发的表格，将本部门的执法依据科学、准确地分类排序，并清晰、明了地表述具体条款及内容。第二，要做到“三衔接”。即在梳理过程中，要把握好法律、法规、规章与“三定”方案的衔接，本部门执行的专门法律、法规、规章和行政许可法、行政处罚法等规范政府共同行为的法律法规的衔接，以及下级人民政府及其行政执法部门的执法依据与上级人民政府及有关主管部门的执法依据的衔接，力求上下统一，不留死角，避免遗漏。第三，要做到“常抓不懈”。要正确认识梳理执法依据的即时性和经常性，本次集中梳理执法依据只是第一步，随着法律法规的修改、废止，不仅是修改和废止，还有新法的出台，都要及时变动和调整执法主体、执法依据及执法行为，防止梳理工作和法律变动脱节的问题。这一点，刚才袁远同志宣读的《实施方案》中做了具体要求，希望各级各部门认真贯彻执行。[Page]

各县区政府和市政府各执法部门的梳理工作结束后，梳理结果经本单位领导集体研究后，要按要求报送市政府法制办审查。法制办要重点审查执法主体是否合法，执法依据是否现行有效，执法职权与执法依据是否一致，部门之间是否存在执法矛盾和争议等。对审查中发现的问题，法制办要根据具体情况分别作出处理。对不符合要求的，要退回重新梳理；对部门之间的执法职责存在分歧和职能交叉的，要及时进行协调，重大问题要提出意见报政府研究决定；对涉及“三定”方案的执法职权发生矛盾和争议的，由市编办负责协调处理。经法制办审查后，各县区政府和市政府各执法部门要于2006年4月底前通过政府网站或市政府规定的其他方式公开梳理结果，接受社会各界监督。

这里需要回过头来强调两点：一个是各单位的梳理结果要本单位的领导集体研究后报送市政府法制办，这个我觉得不仅是个程序问题，咱们行政执法单位的领导班子成员也是经常换，有些未必对本单位执法的依据、执法的职权、执法的责任完全明了，有些大致知道，你让他准确表述也未必能做得到，所以，我们这次梳理的结果要求单位领导集体研究，其实也是个集体再学习的过程，大家汇报本次会议精神时，这一点要向一把手汇报清楚，由一把手好好地组织大家研究，组织班子成员学习。再一个就是有些部门有可能存在执法职权上的矛盾和争议，特别是和“三定”方案有可能有些矛盾，有些交叉，这有两个方面，凡是部门之间存在执法矛盾争议的，一般的依据来源于法律法规的，由法制办来审查，作出处理；凡是由“三定”方案引起的，“三定”方案和部门法律、法规、规章在执法的依据上、职权上、责任上有纠纷的，编办要负责处理这个事。

2、分解执法职权。各级政府及其行政执法部门要根据本部门“三定”方案所确定的执法机构和岗位配置，将行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政裁决等行政执法职权依法分解到具体执法机构和执法岗位。关于具体操作，《实施方案》中已经有了明确要求，并附有具体的表格样式，大家按要求办就行。这里再强调几点：一是在分解执法职权时，既不得擅自增加或者扩大本部门的行政执法权限，也不能够相互推诿，棚架执法职责。二是分解执法职权要以事定岗，以法定职，坚持科学合理、理顺关系、相互配合、高效运转的原则。既要避免执法机构和执法岗位的职权交叉、重复，又要有利于促进相互之间的协调配合。既要防止一项执法行为多个部门抢着干的现象，又要防止执法行为没有部门实施，执法职责无人承担的现象。三是要减少执法层次，适当下移执法重心。除法律、法规、规章对层级管理权限有明确规定外，具体的执法活动要尽量分解到基层执法部门，做到上下级执法部门的职权明确、分工合理，避免多头执法，重复管理。四是要规范执法程序。在分解执法岗位职权时，对每一个执法行为，都要制定具体的工作程序。法律法规对执法程序有明确规定的，要分解落实到每个执法环节和每个岗位上。没有明确规定的，各部门要按照便民、高效的原则制定内部执法规程，明确每个执法行为的工作步骤、时限、形式和标准。同时，各个岗位的执法程序必须有机衔接，防止脱节，保证执法活动高效、有序运行。

3、确定执法责任。执法依据赋予行政执法部门的每一项执法职权，既是法定权力，也是必须履行的法定义务。行政执法部门的任何不作为和乱作为，都必须承担相应的责任。因此，各级各部门要根据有权必有责的要求，在分解执法职权的基础上，确定不同部门及其执法机构、岗位执法人员的具体执法责任。执法责任包括两种：一种是法律法规规定的超越职权、滥用职权等的法律责任，另一种是国务院、省政府推行行政执法责任制所确定的责任。前者规定在法律法规之中，需要各级各部门认真梳理并明确与执法行为的因果关系；后者则在各级文件中均有明确表述。各级政府及执法部门要在量化分解各项执法职权的基础上，明确岗位责任人、分管责任人和主管责任人，并及时将定岗定责、定人定责的具体内容形成正式文件，报市政府备案。

（二）抓住关键，建立健全评议考核机制

行政执法评议考核是评议行政执法工作情况、检验行政执法部门和执法人员是否正确行使职权、全面履行法定义务的重要机制，是推行行政执法责任制的关键环节。今年，市政府将出台《2006年度鹤壁市行政执法责任目标评议考核方案》，对建立评议考核的相关机制做出具体规定，各级各部门也要按照市政府的要求，结合本级本部门的实际，认真研究制定本级本部门的评议考核方案，建立标准统一、程序流畅、方法科学、切实可行的行政执法评议考核机制。具体工作中，要注意把握好以下几点：一要严格遵守公开、公平、公正原则。评议考核的标准、过程和结果都要以适当方式在一定范围内公开。二要明确行政执法评议考核内容。市政府法制办要于每年年初结合依法行政工作的开展情况，根据当年工作重点，适时调整行政执法评议考核标准，制定并印发年度依法行政工作考核的具体内容和评分标准。各县区政府、各级行政执法部门也要参照制定符合本地、本部门的评议考核方案。三要完善评议考核办法。做到组织考评与互查互评相结合，日常评议考核与年度评议考核相结合，内部评议与外部评议相结合。[Page]

（三）加强保障，认真落实行政执法责任

落实行政执法责任是行政执法责任制能否顺利推行的保障。过去，一些地方和部门的行政执法责任制之所以流于形式，一个重要原因就是责任不落实，奖惩不到位。因此，各级、各部门要把建立健全执法责任追究机制作为推行行政执法责任制的关键环节来抓，制定并严格执行责任追究办法，做到责任落实，奖罚分明。对违反法定义务、行政执法绩效较差的行政执法部门，要给予限期整改、通报批评、取消评先资格等处理。对行政执法部门的行政执法行为在行政复议和行政诉讼中被认定违法或变更、撤销等比例较高的，在外部评议中群众满意度较低或者推行行政执法责任制消极应付、弄虚作假的，要责令行政执法部门限期整改；情节严重的，要给予通报批评或者取消评先资格。对有关行政执法人员，可以根据年度评议考核和日常评议考核的情况，或者根据其在执法中的过错形式、危害大小、情节轻重给予批评教育、离岗培训、调离执法岗位、取消执法资格等处理。同时，还要建立健全行政执法奖励机制，对行政执法绩效突出，在评议考核中获得优秀的行政执法部门和行政执法人员要给予表彰和奖励。今后，市政府每年将表彰一定数量的行政执法绩效突出的单位和个人。

三、精心组织，为顺利推行行政执法责任制提供保障

（一）加强组织领导，抓好培训宣传。推行行政执法责任制，关系到各级政府、各行政执法部门和每个行政执法人员，工作环节多，涉及面广，专业性强，工作量大。为了保证我市行政执法责任制工作的顺利推行，加强对这项工作的领导，市政府专门成立了领导小组，由李市长任组长，我和玉家同志任副组长，监察局、财政局、人事局、发改委、法制办为成员单位。各级、各部门也要切实负起责任，加强组织领导，把推行行政执法责任制列入重要工作日程，作为一项重要工作来抓。

（二）组织得力班子，按时完成任务。为确保我市在4月底之前完成推行行政执法责任制的基础性工作。会议结束后，各级行政执法部门要尽快抽调得力人员，组成强有力的工作班子，提供必要的工作经费和工作条件，结合本部门实际，制定具体的操作方案，迅速开展梳理执法依据、分解执法职权、确定执法责任等工作，确保上述各项工作任务能够顺利、按时间要求、高标准地完成。

（三）加强行政执法责任制配套制度建设。市政府将在近期出台行政执法责任目标评议考核、执法过错责任追究等与推行行政执法责任制相配套的文件。各县区、市政府各执法部门要根据市政府出台的各项配套制度，结合实际，加强调研，尽快制定完善行政执法公示、行政执法主体资格确认、行政执法人员培训发证、行政执法过错责任追究、行政执法机关及其执法人员评议考核和奖惩等相关配套制度。

（四）加强工作协调和监督检查。各级、各部门要加强对推行行政执法责任制工作的组织协调，及时研究解决实施中出现的问题。各级政府法制办和执法部门法制机构要在本级政府和本部门的领导下，以高度的责任感和使命感，做好推行行政执法责任制的日常工作，切实担负起组织协调、监督指导、政策研究、制度建设和情况交流的责任。同时，要加强与编制、监察、财政、发展改革等部门的协调配合，共同做好相关工作，确保我市行政执法责任制的顺利推行。

（五）强化财力保障。这一点在前面已经讲到，再强调一下，这一次开展的推行行政执法责任制基础性工作任务具体，工作量大，要求高，时间紧，需要必需的工作条件包括经费保障，否则这项工作也是很难完成的。绝不能因为工作条件不具备，特别是缺乏经费保障，影响这项工作的顺利开展，影响这项工作按时间、高质量地完成。所以各县区、各单位特别是市县两级财政部门要积极地给予支持。

同志们，推行行政执法责任制，关系到各级政府及其行政执法部门和每个行政执法人员，工作环节多，涉及面广，专业性强，工作量大，时间紧，要求高，任务重。让我们以高度的责任感和使命感，认真贯彻落实国务院、省政府和市政府有关文件精神，自我加压，迎难而上，全面完成推行行政执法责任制的各项工作任务，为全面推进依法行政，建设法治政府，构建和谐社会，推动我市经济快速健康发展做出应有的贡献。